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《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》實施情況分析

作為“史上最嚴厲的環(huán)保司法解釋”，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15號，以下簡稱《解釋》）自2013年6月19日起施行以來，受到了社會各方的廣泛關(guān)注，對環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法產(chǎn)生了重大影響。

本文基于2013年7月至2015年12月間人民法院審理環(huán)境污染犯罪案件的情況，對《解釋》的實施特點進行總結(jié)分析，并對下一步環(huán)境污染刑事司法提出完善建議。
數(shù)說環(huán)境司法新態(tài)勢

《解釋》實施效果怎樣？

各級人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、環(huán)保部門以《解釋》的公布施行為契機，繼續(xù)保持對環(huán)境污染犯罪行為的高壓態(tài)勢，準確認定事實，正確適用法律，堅決依法懲處環(huán)境污染犯罪活動，取得了良好的社會效果。

2013年7月-2015年12月，全國法院新收污染環(huán)境、非法處置進口的固體廢物、環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件3049件，審結(jié)2824件，生效判決人數(shù)4185人（在此期間，人民法院未審理過擅自進口固體廢物刑事案件）。
其中，新收污染環(huán)境刑事案件2991件，審結(jié)2766件，生效判決人數(shù)4109人；新收非法處置進口的固體廢物刑事案件10件，審結(jié)9件，生效判決人數(shù)13人；新收環(huán)境監(jiān)管失職罪刑事案件48件，審結(jié)49件，生效判決人數(shù)63人。

哪些方面還需加強？

《解釋》的實施成效十分明顯，應當予以充分肯定。但是，從《解釋》施行兩年多的情況來看，還存在一些問題需要加以解決或者進一步加強。唯有如此，才能在打擊環(huán)境污染犯罪、維護生態(tài)文明方面發(fā)揮更為重要的作用。

1.進一步統(tǒng)一環(huán)境污染犯罪的法律適用
《解釋》的實施也暴露了一些法律適用難題，如非法排放、傾倒、處置危險廢物未遂的處理，危險廢物的認定，超過污染物排放標準三倍以上的認定，“公私財產(chǎn)損失”的范圍，“重金屬”的范圍，監(jiān)測數(shù)據(jù)的認可，污染環(huán)境罪結(jié)果加重情節(jié)的適用，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的處理等。

在辦案實踐中，有關(guān)部門對這些問題存在不同認識，影響了對環(huán)境污染犯罪的打擊實效。尤其需要指出的是，環(huán)境污染刑事案件的檢驗鑒定難問題尚未完全解決。環(huán)境污染犯罪，鑒定檢驗意見是決定案件性質(zhì)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

目前，我國鑒定檢驗面臨諸多困境。一方面，機構(gòu)缺乏，沒有一個綜合性的環(huán)境污染鑒定機構(gòu)。以重金屬鑒定為例，國內(nèi)沒有一個機構(gòu)可以對國家名錄中規(guī)定的重金屬全部進行鑒定。另一方面，鑒定檢驗周期長、收費高，與有限的辦案時限與辦案經(jīng)費形成矛盾，影響了案件辦理的實效。

因此，作為適宜的抉擇，可以考慮系統(tǒng)總結(jié)《解釋》實施中存在的問題，適時修訂《解釋》，為有關(guān)部門辦理環(huán)境污染刑事案件提供更為便利的依據(jù)，切實增強刑事震懾效果。

2.嚴格執(zhí)行法律和司法解釋的規(guī)定
《解釋》發(fā)布后，嚴格執(zhí)行是關(guān)鍵和難點。《解釋》實施兩年多來，對規(guī)模以上企業(yè)適用污染環(huán)境罪追究刑責的案件較少，少數(shù)地方案件量為零或偏少。

個中緣由復雜，但不可否認的是，這與環(huán)境污染違法犯罪的查處力度不無關(guān)系。

環(huán)境面前沒有特權(quán)！

《解釋》實施過程中應注意增強刑法適用的公平性，要通過對包括規(guī)模以上企業(yè)在內(nèi)的主體一視同仁、嚴格執(zhí)法來增強司法解釋的公信力，進一步發(fā)揮《解釋》在促進生態(tài)文明建設方面的積極作用。

3.建立健全環(huán)境污染防范的長效機制
“刑期于無刑?！薄督忉尅返恼嬲康脑谟诔浞职l(fā)揮刑法的威懾和教育功能，減少和防范環(huán)境污染犯罪的發(fā)生。

因此，要繼續(xù)加大《解釋》的宣傳力度，進一步營造“污染環(huán)境會坐牢”的輿論氛圍；要加大普法力度，使社會各界、特別是重點環(huán)保企業(yè)真正了解《解釋》的規(guī)定和價值取向，在日常經(jīng)營中有效避免環(huán)境污染刑事風險。

同時，也要避免運動式執(zhí)法，避免擴大化，確保寬嚴相濟刑事政策在環(huán)境污染刑事司法領域得到切實貫徹。
《解釋》帶來了哪些新變化？

1.污染環(huán)境刑事案件激增

《解釋》實施后，污染環(huán)境犯罪刑事案件數(shù)量上升十分明顯。

綜觀1997年刑法施行以來的情況，適用刑法第三百三十八條的結(jié)案數(shù)（1997年刑法第三百三十八條的罪名確定為“重大環(huán)境污染事故罪”；2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）對刑法第三百三十八條作了修改，罪名也調(diào)整為“污染環(huán)境罪”》），可以說歷經(jīng)了從一位數(shù)逐步邁向四位數(shù)的發(fā)展歷程。

大體而言，2006年之前，相關(guān)案件數(shù)不超過10件，可以稱之為一位數(shù)；2007年~2012年，相關(guān)案件數(shù)基本徘徊在20件左右，可以稱之為兩位數(shù)；2013年，相關(guān)案件數(shù)達到104件，首次達到三位數(shù)；2014年，相關(guān)案件數(shù)達到988件，逼近四位數(shù)；2015年，相關(guān)案件數(shù)達到1691件，達到四位數(shù)。

污染環(huán)境刑事案件激增，歸根到底是社會各方對于環(huán)境污染的容忍態(tài)度發(fā)生了根本性變化，加大對環(huán)境污染犯罪的懲治力度，切實扭轉(zhuǎn)重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護的局面，成為社會共識。

就其具體原因而言，可以歸結(jié)為如下幾點：

其一，《解釋》對污染環(huán)境罪的定罪量刑標準作了明確，有針對性地解決了實踐中存在的取證難、鑒定難、認定難問題，為查處、移送和審理污染環(huán)境刑事案件提供了有效法律武器。特別是，《解釋》第一條第一項至第五項根據(jù)污染物排放地點、排放量、超標程度、排放方式以及行為人的前科等，增加規(guī)定了幾項認定“嚴重污染環(huán)境”的具體標準，實現(xiàn)了對污染環(huán)境的“行為入罪”。這幾項入罪標準對案件量的增長發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

其二，環(huán)保部門對污染環(huán)境犯罪案件的查處和移送力度空前。例如，2014年各級環(huán)保部門向公安機關(guān)移送污染環(huán)境刑事案件2080件，是過去十年總和的兩倍。

其三，公安機關(guān)對環(huán)境污染犯罪的打擊力度空前。例如，2014年，全國公安機關(guān)共破獲環(huán)境污染刑事案件4500余起，抓獲犯罪嫌疑人8400余人。

2.污染環(huán)境刑事案件地域分布不均衡

《解釋》施行以來，除青海、西藏、新疆外，其他各省、直轄市、自治區(qū)均審理了該類案件。但是，案件分布也明顯存在地域相對集中的特點。其中，浙江的收案量和結(jié)案量居首位，新收1181件，占全國收案總數(shù)的39.49%；審結(jié)1122，占全國結(jié)案總數(shù)的40.56%。而且，全國八成以上的污染環(huán)境刑事案件集中在浙江、河北、山東、廣東、江蘇，該五省市收案2417件，占全國收案總數(shù)的80.81%；審結(jié)2234件，占全國審結(jié)總數(shù)的80.77%。

可喜的是，環(huán)境污染刑事案件地域相對集中的局面有所緩解。以浙江為例，2014年，共收案579件、結(jié)案529件，占全國收案總數(shù)的48.74%、結(jié)案總數(shù)的53.54。2015年，浙江省收案量和結(jié)案量仍然居全國首位，但占比明顯下降：收案569件，占全國收案總數(shù)的33.65%；結(jié)案572件，占全國結(jié)案總數(shù)的33.83%。

污染環(huán)境刑事案件地域分布不均衡，原因十分復雜。但是，案件量多寡與當?shù)氐沫h(huán)境污染程度并無必然聯(lián)系，卻與當?shù)貙Νh(huán)境污染問題的重視程度密切相關(guān)。浙江之所以審理的污染環(huán)境刑事案件較多，主要是因為當?shù)刂匾?，浙江省委、省政府提出了“五水共治”的大政方針。在這一方針指引下，浙江環(huán)保部門和公安部門加大了對污染環(huán)境、特別是污染水體犯罪的查處力度，導致法院受理此類案件量增長明顯。

以浙江溫州為例，《解釋》施行一周年（2013年7月至2014年6月），環(huán)保系統(tǒng)共向公安機關(guān)移送環(huán)境涉刑案件240件，公安機關(guān)刑拘391人。而河北污染環(huán)境刑事案件量多，與河北嚴查環(huán)境污染違法犯罪案件密切相關(guān)，特別是，河北在全國率先成立了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，對于打擊污染環(huán)境犯罪發(fā)揮了重要作用。

3.污染環(huán)境刑事案件適用《解釋》條文集中

就浙江省2014年審結(jié)的污染環(huán)境刑事案件而言，除個別案件外，全部是適用《解釋》第一條第一項至第五項的規(guī)定進行定罪量刑。而就這五項規(guī)定而言，第三項“非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標準或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)法律授權(quán)制定的污染物排放標準三倍以上的”規(guī)定適用最為集中。

從浙江省審結(jié)的污染環(huán)境案件來看，大部分案件系電鍍加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營人員排放廢水中重金屬超過排放標準三倍以上，構(gòu)成污染環(huán)境罪。例如，2013年10月~2014年9月，浙江寧波法院共審理了46件以污染環(huán)境罪判罰的刑事案件，其中有42件為電鍍小作坊排放污水中重金屬超標三倍以上，1件為公司排放污水重金屬超標。

4.環(huán)境污染入罪的主體相對集中

無論是基于全國，還是個別案件大省的情況，環(huán)境污染刑事案件的主體主要為小微企業(yè)的業(yè)主和從業(yè)人員，而規(guī)模以上企業(yè)成為本罪主體的情況較為少見。從《解釋》實施以來全國的情況看，污染環(huán)境罪生效判決罪犯為1104人中，私營企業(yè)主、個體勞動者282人，占25.54%，農(nóng)民、農(nóng)民工496人，占44.93%。

而從浙江審理的污染環(huán)境刑事案件的情況來看，被告人基本上都是從事個體經(jīng)營的業(yè)主和無業(yè)人員。究其原因，2014年6月，浙江高院刑一庭庭長陳光多在浙江法院保障“五水共治”依法推進、建設“兩美浙江”新聞通氣會上說，“這里面雖然有大企業(yè)、大公司環(huán)保經(jīng)費、污染處理設備保障能力強的因素，也有浙江經(jīng)濟本身以民營經(jīng)濟為絕對主體，企業(yè)形式以中小、小微企業(yè)為主的因素，但也在一定程度上存在對規(guī)模以上企業(yè)污染環(huán)境行為查處力度不夠的問題。”

當然，隨著《解釋》施行后各地對環(huán)境污染違法犯罪打擊的不斷推進，規(guī)模以上企業(yè)觸犯污染環(huán)境罪的案件在各地開始出現(xiàn)并逐漸上升，特別是在危險廢物犯罪領域。

5.危險廢物犯罪的懲治向縱深推進

危險廢物犯罪的深層次原因在于危險廢物生產(chǎn)企業(yè)牟取暴利。

據(jù)浙江方面介紹，工業(yè)生產(chǎn)中的危險廢物等污染物，如果按照環(huán)保要求處理，其正常處理費用在2800元至3200元每噸，但這些企業(yè)委托他人非法處置的價格在60元~120元一噸/車，如果企業(yè)直接排放，則近乎零成本處置污染物，獲利更是驚人。

實踐中，不少企業(yè)為降低危險廢物處置費用，在明知他人未取得經(jīng)營許可證或者超出經(jīng)營許可范圍的情況下，向他人提供或者委托他人收集、貯存、利用、處置危險廢物的現(xiàn)象十分普遍。該他人接收危險廢物后，由于實際不具備相應的處置能力，往往將危險廢物直接傾倒在土壤、河流中，嚴重污染環(huán)境。從支付費用看，有關(guān)單位對這一行為往往心知肚明，對嚴重污染環(huán)境的結(jié)果實際持放任心態(tài)。

然而，《解釋》施行前，由于在認定企業(yè)的共同犯罪故意方面存在疑難，鮮見有企業(yè)被以重大環(huán)境污染事故罪（后改為污染環(huán)境罪）追究刑事責任的案件。

針對這一情況，《解釋》第七條專門規(guī)定：“行為人明知他人無經(jīng)營許可證或者超出經(jīng)營許可范圍，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物，嚴重污染環(huán)境的，以污染環(huán)境罪的共同犯罪論處?！?/p>

從實踐來看，《解釋》第七條發(fā)揮了充分作用，適用效果十分明顯。依據(jù)這一規(guī)定，各地對危險廢物犯罪深挖細查，重點打源頭、追幕后，取得了良好成效。號稱“浙江環(huán)保第一案”的浙江匯德隆染化有限公司污染環(huán)境案就是例證。

匯德隆公司通過沒有危險廢物處置資質(zhì)的公司及個體工商戶，非法排放、處置、傾倒的危險廢物達到2.3萬余噸。2014年6月30日，紹興市上虞區(qū)人民法院一審以污染環(huán)境罪對匯德隆公司判處罰金2000萬元，并對11名被告人判處有期徒刑四年六個月至拘役六個月不等的刑罰。

而“桐廬金帆達公司污染環(huán)境系列案” 可謂是污染環(huán)境特大犯罪案件。

為降低成本，提高效益，2012年上半年，金帆達公司將生產(chǎn)農(nóng)藥過程中產(chǎn)生的危險廢液以每噸60元至120元的價格，交給為其提供原料的衢州新禾生產(chǎn)資料有限公司等（均無處理資質(zhì)）。

新禾公司又將廢液的運輸傾倒轉(zhuǎn)包給了不具備危廢處置能力的槽罐車老板，從中賺取差價，從而形成了包括農(nóng)藥化工生產(chǎn)企業(yè)、物流企業(yè)以及槽罐車駕駛員、押運員、企業(yè)高管等整個化工廢液產(chǎn)生和處理的黑色利益鏈條。

據(jù)統(tǒng)計，至2013年5月案發(fā)，金帆達公司通過新禾公司等4家公司在浙江省內(nèi)的衢州、蕭山、富陽、德清等地，非法傾倒在城市窨井、農(nóng)田、溪溝和運河內(nèi)，造成衢江、運河、農(nóng)田嚴重污染，傾倒數(shù)量高達3.5萬余噸，致使環(huán)境受到嚴重污染。

2015年6月，浙江省龍游縣人民法院一審宣判，被告單位浙江金帆達生化股份有限公司和衢州市新禾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料有限責任公司分別被判處罰金7500萬元和400萬元，杜某某、嚴某等18名被告人分別被判處六年至一年零五個月不等的有期徒刑，各并處罰金100萬元至1萬元不等。

需要特別提及的是，危險廢物處置企業(yè)污染環(huán)境犯罪案件開始顯現(xiàn)。

當前個別具有危險廢物處置資質(zhì)的企業(yè)唯利是圖，為賺取正規(guī)處置和非正規(guī)處置間的巨額利差，將本應自行處置的危險廢物轉(zhuǎn)包給無處理資質(zhì)的單位和個人，造成巨大安全隱患。

浙江省湖州市工業(yè)和醫(yī)療廢物處置中心有限公司污染環(huán)境案和四川省中明環(huán)境治理有限公司污染環(huán)境案即是適例。較之于無資質(zhì)企業(yè)和個人非法處置危險廢物的行為，此類行為的社會危害性更為突出，需加大刑事懲治力度。

6.非法處置進口的固體廢物罪被激活

1997年《刑法》施行以來至《解釋》施行前，實踐中未見到適用《刑法》第三百三十九條規(guī)定的非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪的案件。

《解釋》施行后，以非法處置進口的固體廢物罪判罰的刑事案件實現(xiàn)了零的突破。如前所述，非法處置進口的固體廢物罪生效判決罪犯人數(shù)已達13人。

7.大氣污染犯罪案件辦理在艱難中前行

當前，霧霾等大氣污染已成亟待治理的突出環(huán)境問題，但由于大氣污染物流動性大、稀釋速度快等原因，提取固定證據(jù)和責任認定較困難，給查處打擊此類案件帶來很大難度，影響打擊震懾效果。

可喜的是，辦案機關(guān)克服重重困難，辦理了相關(guān)大氣污染案件，取得了良好的效果。某焦化公司污染環(huán)境案即是適例。

2014年3月初，某焦化公司發(fā)現(xiàn)其二期生化處理站的生化池出現(xiàn)活性污泥死亡的現(xiàn)象，后來情況日益嚴重，至3月底，這個處理站已不能達標處理蒸氨廢水。

時任某焦化公司總經(jīng)理王某某、公用工程部經(jīng)理張某甲、副經(jīng)理胡某某、二期生化處理站主任陳某和崗位責任人張某乙，在未采取有效措施讓蒸氨廢水處理達標的情況下，為逃避環(huán)保部門的監(jiān)管，捏造了虛假的達標水質(zhì)檢測表。同時，將未達標處理的蒸氨廢水用于熄焦塔補水，導致蒸氨廢水中的有毒物質(zhì)揮發(fā)酚被直接排入大氣，嚴重污染環(huán)境。經(jīng)檢測，揮發(fā)酚超出國家規(guī)定標準137倍。

法院一審判決被告單位某焦化公司犯污染環(huán)境罪，判處罰金人民幣245萬元；判決被告人張某甲、張某乙、陳某、王某某構(gòu)成污染環(huán)境罪，判處相應刑罰。

需要特別指出的是，這起案件的辦理取得了良好的效果。案發(fā)后，當?shù)攸h委和政府高度重視，協(xié)調(diào)環(huán)保、公安等部門加強對涉案公司的同步整改治理。某焦化公司投資1.8億元進行環(huán)保設施改造，已通過環(huán)保部門驗收，重新投入使用。

8.環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件相對數(shù)量下降明顯

近年來，重大環(huán)境污染事故罪（后修改為污染環(huán)境罪）與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量相差不太，接近1∶1的比例關(guān)系，即查處一起重大環(huán)境污染案，必然查處一起環(huán)境監(jiān)管失職案，甚至只追究環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責任、未追究污染環(huán)境行為的刑事責任。

例如，在2008年-2010年的3年間，重大環(huán)境污染事故罪與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量的比例分為：11∶13、18∶23、19∶15。

而從2011年-2013年的3年間，重大環(huán)境污染事故罪（后修改為污染環(huán)境罪）與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量的比例悄然發(fā)生變化：24∶11、32∶14、104∶12。

而2014年、2015年，人民法院審結(jié)環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件23件、16件，污染環(huán)境罪與環(huán)境監(jiān)管失職罪的案件量之比為988∶23、1691∶16，可見兩罪之間相差懸殊。

上述狀況的原因可以大致歸結(jié)為：

其一，《解釋》施行前重大環(huán)境污染事故（后為污染環(huán)境）刑事案件的主體大多為發(fā)生重大環(huán)境污染事故的規(guī)模以上企業(yè)，這些企業(yè)的污染環(huán)境行為與環(huán)境監(jiān)管人員的失職相關(guān)聯(lián)。
而《解釋》施行后，被以污染環(huán)境罪追究刑事責任的主體絕大多數(shù)為規(guī)模以上企業(yè)以外的其他主體，這些主體與環(huán)境監(jiān)管人員的關(guān)聯(lián)相對較少。

其二，《解釋》施行后，面對業(yè)已改變的形勢，廣大環(huán)境監(jiān)管人員切實提高責任意識，切實履行環(huán)境監(jiān)管的職責，監(jiān)管失職的情形減少。